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Arranjos Produtivos Locais: Referencial, experiências e políticas em 20 anos da RedeSist

Marcelo P. Matos, José E. Cassiolato, Helena M. M. Lastres, Cristina Lemos, Marina Szapiro (orgs.)

Prefácio RedeSist: 20 anos de frutífera contribuição para o desenvolvimento com equidade

O debate na teoria econômica sobre a dimensão espacial ou territorial do desenvolvimento data do século XIX e, desde os primórdios, apresentou-se como elemento incômodo e estranho ao paradigma ortodoxo da concorrência perfeita. Desde Johann von Thünen (1826), passando por Alfred Weber, Joseph Schumpeter e August Lösch (início do século XX), a introdução do espaço geográfico na teoria econômica sempre foi reconhecidamente problemática.1

O modelo de equilíbrio geral de Walras (1874) abstraiu o espaço e não foi concebido de forma a acomodar economias (e deseconomias) de aglomeração e de escala nem rigidezes à mobilidade de bens, serviços, trabalho e tecnologias derivadas da territorialidade política, institucional, monetária, social ou cultural.

A existência física de Estados e territórios nacionais e de suas geografias, o peso dos custos de transporte, a presença de economias de escala e de escopo, os efeitos de políticas de proteção, da taxa de câmbio e de outras injunções institucionais são fatores limitativos da mobilidade e da competição perfeita e, em geral, indutores de desigualdades regionais duradouras.

A análise das economias de aglomeração e dos processos cumulativos de expansão (ou de depressão) de diferentes regiões, com fortes efeitos concentradores, não é possível sem recurso às categorias analíticas da economia política como, por exemplo: hierarquia, dominação, poder de monopólio, comércio desigual. Assim, o debate sobre as causas da desigualdade foi sempre inescapável e inerente à literatura sobre o desenvolvimento regional. Lembremos, de passagem, das contribuições da Cepal, de Aníbal Pinto e Celso Furtado.

Curiosamente, no início dos anos 1990, concomitantemente à ascensão do neoliberalismo, um professor da Universidade de Harvard, Michael Porter, propôs que a base da competitividade das nações deveria ser primordialmente analisada a partir da dimensão territorial.2 O conceito de cluster territorial, uma aglomeração geográfica de determinada atividade industrial com fortes vínculos internos, propiciaria a acumulação de sinergias e externalidades positivas, redundando em vantagens competitivas diferenciadas. Vantagens estas decorrentes do conjunto – não sendo geradas pelas firmas individualmente nem colocadas ao alcance de empresas não participantes da aglomeração.

O segredo da criação dessas vantagens deriva da cooperação vertical e horizontal entre empresas participantes, fenômeno possível pela sua proximidade num mesmo espaço locacional. No plano vertical, sublinham-se as parcerias indutoras de eficiências entre os fabricantes, seus fornecedores, distribuidores, prestadores de serviços. No plano horizontal, as alianças estratégicas, o compartilhamento de esforços pré-competitivos de inovação e o compartilhamento do mesmo pool de trabalhadores e gestores especializados. A articulação e captura dessas sinergias proporcionadas pela aglomeração locacional consubstanciaria poderosa alavanca para competir internacionalmente. Na esteira do sucesso dessa visão, foram propostas políticas públicas promotoras da cooperação privada e público-privada.

Embora mereça crédito por ter resgatado a dimensão territorial e por ter inovado na compreensão das fontes das economias de aglomeração – compreensão até então centrada nos conceitos de complexos industriais e de economias de escala –, a aplicabilidade dessa teoria é limitada às economias desenvolvidas e a indústrias e setores em que o funcionamento do cluster não está submetido a uma cadeia de valor controlada externamente por uma grande empresa com forte poder de mercado.

Nas economias em desenvolvimento, as aglomerações produtivas, com exceções, são carentes de condições ideais de educação, treinamento, saúde dos trabalhadores, sendo as suas estruturas empresariais e técnicas parcial ou precariamente capacitadas. Assim, as externalidades positivas são mais rarefeitas e a sua articulação se torna muito mais difícil, seja pela falta de massa crítica em termos de capacidade própria de inovação, seja pela debilidade dos mecanismos locais de governança e coordenação, seja pela subordinação a agentes externos decorrente de imperfeições de mercado ou assimetrias de poder.3

A grande contribuição metodológica proposta pela RedeSist para a compreensão das economias de aglomeração consistiu no deslocamento do foco analítico da competitividade para o desenvolvimento econômico e social dos arranjos produtivos e inovativos locais (APLs). Isso não significa que a nova abordagem descartou a competitividade, mas ampliou o escopo de análise para entender como se formam (ou por que não se formam) os pré-requisitos virtuosos que viabilizam a acumulação de eficiências coletivas. Dentre esses pré-requisitos, Fábio Erber destacou a capacidade própria de inovação técnica. Um APL incapacitado para inovação, inteiramente dependente de inovações externas, terá pouca chance de acumular sinergias coletivas.

Essa abordagem, histórica e holística, permitiu que as sucessivas contribuições geradas pela RedeSist enfocassem como, nos APLs, se desenvolveram as capacitações dos trabalhadores, técnicos e empresários; se formaram as bases materiais e institucionais de cooperação; se organizaram as lideranças e a governança local; e impactaram as políticas para seu desenvolvimento. Ao abranger as dimensões sociais e institucionais, tornou-se também imprescindível ampliar a interdisciplinaridade, agregando-se a análise sociológica, antropológica e geográfica às contribuições da economia regional, industrial e da inovação.

Além disso, essa nova abordagem em APLs enriqueceu a reflexão sobre a diversidade setorial ao incluir a prestação de serviços (por exemplo, os de saúde e educação; comércio e turismo; entretenimento e cultura popular; associados às tecnologias de informação e comunicações etc.), as atividades agrícolas e agroindustriais e as atividades extrativistas.

O grande mérito do referencial metodológico desenvolvido em 20 anos de trabalho consiste não apenas em sua abrangência – reflexo do mundo real –, mas em propiciar a tipificação das condições de desenvolvimento e sustentabilidade dos diferentes APLs. Ressalte-se ainda sua utilidade e fertilidade ao habilitar a proposição de políticas públicas apropriadas e específicas.

Consequentemente, é possível separar os APLs vitais para o desenvolvimento nacional em, pelo menos, quatro categorias:

  • APLs competitivos internacionalmente e capazes de inovar, de capturar e acumular sinergias próprias.
  • APLs com massa crítica mínima e potencial para alcançar sinergias dinâmicas, porém afetados por algumas fragilidades.
  • APLs limítrofes, relativamente próximos de alcançar massa crítica, sendo, porém, incapazes de acumular eficiências coletivas com a força e a persistência necessárias.
  • APLs precários, sem condições de acumular sinergias próprias, situados, em geral, em regiões deprimidas, de baixa renda ou submetidos a processos externos de extração desigual de valor.
  • O discernimento das condições supracitadas permite que a formulação de políticas públicas e público-privadas seja muito mais apropriada, mais precisa e específica, portanto, com maiores chances de lograr eficácia. Mais além das políticas públicas básicas e da oferta de equipamentos de saúde, educação, treinamento profissional, cultura, a metodologia desenvolvida pela RedeSist permite especificar quais relações sistêmicas e ativos coletivos ou de uso coletivo (por exemplo, centros de inovação e assistência técnica, cooperativas de comercialização) são essenciais para a evolução e formação de um APL dinâmico e capaz de aumentar persistentemente a renda e a inclusão produtiva. Permite ainda identificar quais iniciativas regulatórias, de crédito e financiamento, de promoção empresarial (por exemplo, fundos de capital semente e de venture capital) e quais investimentos públicos em infraestruturas podem impulsionar o dinamismo dos APLs nas regiões de média e baixa renda.

    É relevante assinalar a questão dos APLs precários ou não organizados, em geral com renda familiar no nível de subsistência, cuja sobrevivência depende da compressão dos salários ou dos rendimentos informais e da depreciação dos preços de seus produtos. Em vez de círculos virtuosos, formam-se círculos viciosos de sujeição e extração de valor, aprisionando as respectivas populações em estado de pobreza absoluta.

    Nessas situações, exemplificadas por assentamentos rurais ou por comunidades extrativistas em áreas deprimidas – não infrequentes em muitos territórios de nosso vasto Brasil –, o rompimento do status quo depende de políticas de transferência, não apenas de renda, mas de capital para os pequenos empreendimentos e também da criação de ativos de uso coletivo/cooperativo por meio de subvenções públicas. Impossibilitadas de poupar pela baixíssima renda e destituídas de quaisquer ativos, essas populações não têm como acumular capital e desenvolver sua inclusão produtiva salvo através de transferências de capital, combinadas com assistência técnica e de gestão, e de mecanismos de suporte à comercialização e acesso aos mercados locais e regionais.

    A proposição e execução dessas políticas tende a se tornar mais exigente sob condições fiscais mais restritivas. As políticas redistributivas precisarão ser comprovadamente eficazes, inovadoras e bem especificadas para as distintas categorias de APLs. Isso requer monitoramento e avaliação contínua de resultados para aperfeiçoamento e disseminação das melhores práticas e experiências. Desdobra-se para o futuro, portanto, um grande campo de trabalho para a RedeSist.

    Todavia, em acréscimo, o futuro apresentará novos e grandes desafios. Com efeito, os riscos decorrentes da onda de transformações tecnológicas com potencial disruptivo nas duas próximas décadas desafiarão os paradigmas atuais. Mesmo no caso dos APLs que hoje têm massa crítica e capacidade de inovação e estão bem inseridos em cadeias nacionais e globais de valor, a relevância das políticas locais será crescente diante desses novos riscos disruptivos.

    Nos países industriais avançados, já se reforça a atenção e a subvenção a políticas de ciência, tecnologia e inovação em função dos riscos e das oportunidades que se originarão da expansão explosiva da internet das coisas (IoT) e do avanço da automação industrial abrangente e inteligente (indústria 4.0 ou manufatura avançada).

    A multiplicação de grandes bases de dados, que, devidamente estruturadas, poderão ser analisadas por supercomputadores (big data e data analytics), abre caminho para a aplicação de algoritmos matemáticos e estatísticos capazes de viabilizar processos autônomos de aprendizado (inteligência artificial e machine learning) por parte de computadores, máquinas e equipamentos. A combinação dessas formas de cognição com instrumentação científica muito mais poderosa vem impulsionando o progresso rápido de uma nova geração de biotecnologias, possibilitando “editar” nucleotídeos específicos no DNA (edição genômica). A mesma combinação de recursos potencializadores da pesquisa científica vem acelerando os avanços das nanotecnologias e da criação de materiais sofisticados.

    Diante dessas transformações, a acumulação de economias internas nos APLs de ponta demandará apoio proativo de uma nova geração de políticas de ciência, tecnologia e inovação (C&TI). Os ecossistemas empresariais de inovação serão mais densos, interdisciplinares e dependentes de infraestruturas laboratoriais de alta qualificação científica. Diante dessa perspectiva, os nossos poucos APLs de ponta podem correr sérios riscos de desarticulação se o Estado brasileiro não recuperar com urgência sua capacidade de apoiar a inovação.

    Sem embargo, os países em desenvolvimento defrontar-se-ão, no futuro próximo, com barreiras mais desafiadoras ao desenvolvimento à medida que a mencionada onda de inovação interconectar de forma digitalizada, abrangente e inteligente novos paradigmas produtivos e sistemas de infraestrutura social e econômica. Esses novos paradigmas tenderão a mudar a divisão industrial do trabalho e as hierarquias econômicas, com alta probabilidade de ocorrência de impactos disruptivos adversos sobre os tradicionais sistemas industriais, agroindustriais e de serviços e também sobre as redes de APLs das economias em desenvolvimento, excluindo-as dos novos ecossistemas de apreensão de conhecimento científico e inovação.

    Prevalecendo-me do convite para elaborar este prefácio, deixo essas reflexões como uma pequena contribuição – com a intenção de reverenciar a RedeSist e de honrar a qualidade dos trabalhos apresentados neste livro comemorativo dos seus 20 anos de existência organizada.

    Parabenizo especialmente os seus incansáveis e dedicados organizadores – José Cassiolato, Helena Lastres, Marina Szapiro, Cristina Lemos, Marcelo Matos – e saúdo todos os autores que participam desta publicação.

    A todos os colaboradores da RedeSist, inclusive às dezenas de pesquisadores que não escreveram para este livro, devemos render nossa homenagem e reconhecimento pelos 20 anos de frutífera contribuição para o desenvolvimento econômico com equidade social e regional!

    Luciano Coutinho
    Professor da Unicamp

    1 Johann Heinrich von Thünen. Der isolierte Staat in Beziehung auf Landwirtschaft und Nationalökonomie. Hamburgo, 1826; Alfred Weber. Über den Standort der Industrien. Tübingen, 1909 (tradução para o inglês de Carl J. Friedrich. Alfred Weber’s Theory of Location of Industries. Chicago, 1929); Joseph Schumpeter. Jahrbuch für Gesetzgebung, Verwaltung und Volkswirtschaft, v. XXXIV, nº 3, 1910; August Lösch. Die räumliche Ordnung der Wirtschaft. Jena: G. Fischer, 1940 (versão em inglês: The Economics of Location. New Haven: Yale University Press, l954).

    2 Michael E. Porter. The Competitive Advantage of Nations. Nova York: The Free Press, 1990.

    3 Para uma clara discussão dos mecanismos de geração de eficiência coletiva nos APLs, ver Fábio Erber. “Eficiência Coletiva em APLs Industriais: comentando o conceito”. Revista Nova Econômica, Belo Horizonte, v. 18, 2008.

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